Par une décision du 24 juillet 2025 (n° 492005, Commune de Cambrai), le Conseil d’État a rejeté le recours de la commune de Cambrai tendant à l’annulation du fascicule n° 1 publié par le ministère de la Transition écologique dans le cadre de la mise en œuvre de la réforme du Zéro Artificialisation Nette (ZAN).
Cette décision vient préciser la notion de consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) et confirmer la validité de l’interprétation administrative retenue par l’État.
La Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature a publié, en décembre 2023, un guide synthétique et plusieurs fascicules thématiques destinés à accompagner les collectivités territoriales et services déconcentrés dans l’application des objectifs fixés par la loi Climat et Résilience du 22 août 2021.
Le fascicule n° 1 « Définir et observer la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers et l’artificialisation des sols », proposait une interprétation opérationnelle de la notion de consommation d’ENAF.
Estimant que certaines de ces interprétations méconnaissaient la loi, la Commune de Cambrai a formé un recours pour excès de pouvoir, soutenant notamment que le calcul dicté par le fascicule excluait les parcelles non encore construites, même en zone U, du calcul de l’artificialisation. Elle faisait valoir qu’un terrain urbanisé par le PLU devait être considéré comme consommé dès lors qu’un permis avait été délivré.
Le Conseil d’Etat ne suit pas le raisonnement de la Commune de Cambrai et valide intégralement la lecture du ministère.
Le Conseil d’État indique que la loi définit la consommation d’ENAF comme la création ou l’extension effective d’espaces urbanisés, et non comme une simple intention d’urbanisation.
« La seule circonstance qu’une parcelle soit située dans une zone urbaine d’un document d’urbanisme ne suffit pas à exclure qu’elle soit qualifiée d’espace naturel, agricole ou forestier. »
Autrement dit, le zonage des PLU est indifférent à la mesure de la consommation effective : ce qui compte, c’est l’occupation réelle du sol.
Le Conseil d’État confirme également que la consommation effective d’un ENAF n’intervient qu’à compter du démarrage concret des travaux, et non de la délivrance de l’autorisation d’urbanisme. Cette interprétation par le fascicule est jugée conforme à la loi et au critère d’effectivité voulu par le législateur.
Cette décision confirme donc la pleine validité juridique des documents de mise en œuvre du ZAN, dès lors qu’ils se bornent à interpréter la loi sans en modifier la substance.
Elle apporte des précisions importantes : la primauté de l’usage effectif du sol sur le zonage réglementaire puisque l’évaluation de la consommation d’ENAF se fait à partir de données factuelles, et non du seul contenu des documents d’urbanisme ; la consommation ne naît qu’avec les travaux concrets, non avec les autorisations administratives telle que la délivrance d’un permis.
Conseil d’État, 6ème – 5ème chambres réunies, 24/07/2025, 492005
